Reforma Fiscal en México

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In English 

¿Qué tipo de reforma fiscal necesita el país con el fin de mejorar la recaudación de impuestos? ¿Fue la reforma aprobada el año pasado lo suficientemente sólida?

BARCENA: La reforma fiscal presentada por el presidente Enrique Peña Nieto, aprobada recientemente por el Congreso, no es aún la reforma que México necesita, sino que debe ser vista como un primer paso en la dirección correcta. Si bien aumenta la presión tributaria, introduce la posibilidad real de tener una política fiscal contracíclica y pone en práctica una serie de medidas progresivas que pueden conducir a mejoras modestas en la distribución del ingreso, la reforma tomó distancia de la ampliación del régimen de Impuesto al Valor Agregado en alimentos y medicinas, con el argumento de que estas medidas tendrían un impacto regresivo sobre la renta disponible de los pobres. Por otra parte, gracias a la reforma fiscal, se reducirán los subsidios regresivos sobre las compras de gasolina.

La carga tributaria de México ha estado cercana al 10% del PIB durante décadas. Asimismo, tiene uno de los ingresos tributarios no petroleros más bajos en América Latina (con respecto al PIB). La reforma, tal y como fue aprobada finalmente, está programada para aumentar la carga fiscal de México entre uno y dos puntos porcentuales del PIB durante los próximos años. Dicho aumento sería una mejora significativa en términos históricos, pero es claramente insuficiente. Se requiere un nuevo pacto fiscal para poner en marcha la ola de inversiones para modernizar la infraestructura de México y financiar el amplio programa de protección social que el país necesita con urgencia.

Con más detalle, la reforma eliminó el "Régimen de Consolidación Fiscal." El efecto general de esta medida aún es incierto, pues la nueva legislación fiscal ofrece la posibilidad de un régimen contributivo opcional, similar al anterior. Las ventas de acciones en la bolsa de valores ya no se encuentran exentas y sus ganancias de capital se gravan al 10%. Además, la reforma impone requisitos más estrictos para que las compañías puedan contar a plenitud con los beneficios fiscales del régimen de fabricación. La reforma canceló el Impuesto Empresarial a Tasa Única, IETU, para supuestamente reducir los costos administrativos del cumplimiento tributario. Si bien lo anterior puede ser cierto, con dicha eliminación se corre el riesgo de debilitar la capacidad de recaudación de impuestos del Estado. Además, el impuesto a los depósitos en efectivo fue eliminado. Otro paso de la reforma fiscal hacia una distribución más equitativa de los ingresos fue el aumento de la tasa fiscal sobre los sectores con ingresos superiores. La reforma también incluye una sobretasa del 10% sobre el pago de dividendos, la cual debe ser retenida por las autoridades legales.

Un cambio fundamental de la reforma implicó a la "Ley de Responsabilidad Fiscal" con el fin de reducir su naturaleza pro-cíclica, al introducir la noción de una regla fiscal de balance estructural en el proceso de formación del presupuesto y dirigir la atención hacia las necesidades de financiación del sector público como una meta fiscal adicional y explícita. Por último, y justificado con argumentos que aluden a la protección de la salud, se planteó un impuesto de ventas a las bebidas azucaradas de MXN$ 1 (US$ 0,08) por litro, así como un impuesto a las ventas del 8% sobre algunos alimentos con alto contenido calórico.

En cualquier caso, y a pesar de sus méritos, hacemos énfasis en que la reforma aprobada en términos recientes no fue lo suficientemente enérgica en cuanto a la consolidación de los ingresos fiscales no petroleros del Estado. Un futuro pacto fiscal integral debería en primer lugar, apuntarle al aumento de los ingresos fiscales a través de la reducción de la evasión de impuestos, a la ampliación de la base tributaria y al aumento de los impuestos a la propiedad. En segundo lugar, debería mejorar la eficiencia, eficacia y transparencia del gasto público y, finalmente, considerar de manera mucho más explícita una reforma a la capacidad de ingresos y gastos del sector público destinada a la reducción en los niveles de inequidad salarial.  

¿Cuál es su opinión con respecto al mayor déficit fiscal en el paquete económico del gobierno durante el año 2014? ¿Es este un buen momento dado que la calificación de la deuda soberana ha mejorado o se trata, por el contrario, de un incremento de la deuda que hay que evitar?

BARCENA: El déficit fiscal del año 2014 está previsto llegar a un monto equivalente al 3.5% del PIB, incluyendo la inversión proveniente de Petróleos Mexicanos (PEMEX). Por otra parte, el total de la deuda pública con respecto al PIB es bajo; 35%. Estas cifras están lejos de ser alarmantes y, de hecho, se encuentran bajo control, razón por la cual los mercados financieros no deberían encontrar dificultades en su financiación, especialmente teniendo en cuenta que México mejoró la calificación de su deuda soberana. En efecto, si bien será el mayor déficit público durante la última década, se espera que disminuya gradualmente en los años subsiguientes.

Por otra parte, la magnitud del déficit se presenta en conformidad con la responsabilidad recién adquirida por el gobierno de implementar una política fiscal contra-cíclica, destinada a impulsar la demanda interna a través de la inversión y el consumo público. Dicho en otras palabras, la deuda pública de México y su déficit fiscal no son materia de preocupación.  

¿En dónde se debe aumentar el gasto público? ¿En dónde debe ser reducido?

BARCENA: Hay una urgente necesidad de aumentar la inversión en infraestructura y consolidar el gasto social con el fin de asemejarnos cada vez más a un sistema de protección social universal. En consecuencia, los gastos fiscales deben ser racionalizados drásticamente dado que las exenciones tributarias ascienden a más de seis puntos porcentuales del PIB y han sido concedidas sin una apropiada planeación económica, en especial a las grandes empresas. En general, no está claro cómo contribuyen al empleo, el crecimiento económico y el bienestar social.  

La desigualdad de ingresos ha aumentado a medida que crece la clase media. ¿Era esto inevitable? ¿Cómo podría crecer aún más esta nueva clase media?

BARCENA: En los últimos 10 años, con excepción de la crisis financiera de 2008-2009, la desigualdad de ingresos en México no ha aumentado significativamente. Sin embargo, todavía continua siendo elevada, como lo demuestra el coeficiente de Gini, cercano al promedio de América Latina donde el 10% más rico concentra entre el 30% y el 40% del ingreso total del país.

Una creciente clase media es un rasgo positivo de la economía mexicana, sin embargo, su crecimiento no ha sido lo suficientemente sólido, razón por la cual muchos hogares de clase media son todavía bastante vulnerables y pueden caer en la pobreza. De hecho, los índices de pobreza y vulnerabilidad siguen siendo inaceptablemente altos para México, país que se encuentra entre las 15 economías más grandes del mundo, pionero en el lanzamiento de acuerdos de libre comercio e importante actor del escenario político internacional.

Uno de los principales retos que enfrenta la economía mexicana es el aumento de los salarios reales y la participación del trabajo en la renta nacional. En México, a diferencia de otros países de América Latina como Argentina, Brasil, Nicaragua y Uruguay, el salario medio y mínimo real se redujo entre los años 2002 y 2010. Por el contrario, se requieren salarios más altos y mejores puestos de trabajo para incrementar la clase media de una forma más estable.  

¿En qué medida los problemas de seguridad, así como la percepción internacional de los mismos, han afectado el potencial económico de México durante la última década? ¿Dónde cree que está el país en términos de progreso económico y cuál sería su estrategia para avanzar?

BARCENA: Ciertamente la inseguridad y la violencia no son factores que contribuyan a un clima favorable para los negocios, la inversión y la integridad humana. Sumado a lo anterior, es difícil obtener una cifra precisa sobre el impacto económico y social de ambos fenómenos. Las estimaciones recientes del Instituto Nacional de Estadística y Geografía lo sitúan cerca al 1.5% del PIB. No obstante, si bien la situación es motivo de preocupación, México se encuentra lejos de ser el país más violento e inseguro de la región.

Ahora bien, en lo que a la segunda parte de la pregunta concierne, el ritmo del crecimiento de México ha sido sumamente lento durante los últimos 30 años y, por lo tanto, insuficiente. Este poco alentador desempeño económico ha dado lugar a una mayor brecha entre el promedio de su ingreso per cápita y el de los EE.UU., país vecino y socio comercial de mayor relevancia. México deberá plantear de manera urgente una nueva agenda de desarrollo, donde la reducción de la desigualdad y la transformación estructural de su economía sean los principales objetivos.

Para la implementación de este programa, son necesarios cuatro elementos: una política industrial focalizada en incrementar las relaciones con el sector exportador tanto en las primeras como en las últimas fases de la producción de valor agregado; una política fiscal orientada a la reducción de la desigualdad de ingresos y el fortalecimiento del mercado interno; una reforma financiera destinada a brindar un impulso a la capacidad de préstamo por parte del sector bancario a las compañías productivas, con un papel más activo de los bancos de desarrollo; y, finalmente, evitar la tendencia a la apreciación de la tasa de cambio real. .


 

In a recent interview with OBG, Alicia Bárcena, Executive Secretary of the Economic Commission for Latin America (ECLAC), talks about fiscal reform, how best to allocate government expenditures and the expansion of the middle class.

En Español

 

What kind of fiscal reform does the country need to optimise tax collection? Was the reform passed last year strong enough?

BARCENA: The fiscal reform put forward by President Enrique Peña Nieto, recently approved by Congress, is not yet the reform that Mexico needs, but it must be seen as a first step in the right direction. It increases the tax burden, introduces the real possibility of having a countercyclical fiscal policy, and implements a number of progressive measures that may lead to modest improvements in the distribution of income. The reform shied away from extending the value-added tax regime on food and medicines, on the grounds that such measures would have a regressive impact on the disposable income of the poor. Moreover, thanks to the reform tax, regressive subsidies on gasoline purchases will be reduced.

The tax burden in Mexico has been in the neighbourhood of 10% of GDP for decades. Moreover, it has one of the lowest non-oil tax revenue (as a percentage of GDP) in Latin America. The reform, as finally approved, is scheduled to increase Mexico’s tax burden between one and two percentage points of GDP in the coming years. This increase would be a significant improvement in historical terms but is clearly insufficient. A new fiscal pact is necessary to launch the wave of investment to increase and modernise Mexico’s infrastructure and to fund a universal social protection programme that Mexico urgently requires.

In more detail, the reform eliminated the “Tax Consolidation Provision”. The overall impact of this measure is yet uncertain, given that the new tax legislation provides the possibility of an optional contributory regime, similar to the one repealed. Sales of shares at the stock exchange are no longer to be exempt, and their capital gains will be taxed at 10%. In addition, the reform imposes stricter requirements for companies to be able to receive the tax benefits of the full manufacturing regime. The reform cancelled the business flat tax (impuesto empresarial a tasa única, IETU) in order to allegedly reduce the administrative costs of tax compliance. Though this may be true, its elimination runs the risk of weakening the tax collection capabilities of the state. Also, the tax on cash deposits was eliminated. Another step of the fiscal reform towards improving a more even distribution of income was the rise of the tax rate on the upper tranches of income. The reform also includes a 10% surtax on dividend payments, which must be withheld by the legal authorities.

A key change of the reform involved the “Fiscal Responsibility Law” to reduce its pro-cyclical nature by introducing the notion of a fiscal structural balance rule in the budget formation process, as well as by placing the focus on the public sector borrowing requirement as an additional, explicit fiscal target. Lastly, and justified on health protection grounds, an MXN1 ($0.08) per litre sales tax on sugar-flavoured beverages was imposed, as well as an 8% sales tax on some high-calorie foods.

In any case, and notwithstanding its merits, we stress that the reform recently approved was not strong enough as regards strengthening the state’s non-oil fiscal revenues. A comprehensive new fiscal pact in the future should aim at, firstly, increasing income tax revenues by reducing tax evasion, broadening the tax base and increasing property taxes. Second, it should improve the efficiency, efficacy and transparency of public expenditure, and third, consider much more explicitly a reform of the taxing and spending capacity of the public sector aimed at reducing income inequality.  

What is your take regarding the higher fiscal deficit in the government’s 2014 economic package? Is this good timing given the improved sovereign rating, or is any increase in debt to be avoided?

BARCENA: The fiscal deficit in 2014 is scheduled to reach an amount equivalent to 3.5% of GDP, including investment from Petróleos Mexicanos (PEMEX). Moreover, total public debt as a percentage of GDP is low at 35%. These figures are far from alarming; in fact, they are well under control, and financial markets should not have any problem in financing it, particularly given Mexico´s improved sovereign rating. Indeed, although it will be the highest public deficit in the past decade, it is expected to decrease gradually in the following years.

Moreover, the magnitude of the deficit runs in accordance with the government’s newly acquired responsibility to run a counter-cyclical fiscal policy, aimed at boosting domestic demand through public investment and public consumption. In brief, Mexico’s public debt and fiscal deficit are not something to worry about.  

Where should public expenditure be increased, and where should it be reduced?

BARCENA: There is an urgent need to augment infrastructure investment and to strengthen social spending to move us closer to a universal social protection scheme. Correspondingly, fiscal expenditures must be drastically rationalised; these are tax exemptions that amount to more than six percentage points of GDP and have been granted with no economic rational whatsoever, mostly to big companies. In general it is not clear how they contribute to employment, economic growth or social welfare.  

Income inequality has increased as the middle class has expanded. Was this inevitable, and how can this new middle class be increased further?

BARCENA: In the past 10 years, with the exception of the 2008-09 financial crisis, income inequality in Mexico has not increased significantly. However, it is still very acute, as evidenced by a Gini coefficient close to Latin America’s average and the fact that the country’s richest 10% accounts for between 30% and 40% of overall income.

A growing middle class is a positive trait of the Mexican economy, but its expansion has not been strong enough, and many middle class households are quite vulnerable to falling back into poverty. Indeed, poverty and vulnerability ratios are still unacceptably high for Mexico, a country which is among the 15 largest economies in the world, a pioneer in launching free trade agreements and a significant actor in the international political arena.

One of the major challenges faced by the Mexican economy is to increase real wages and the share of labour in national income. In Mexico, in contrast with other Latin American countries – for instance, Argentina, Brazil, Nicaragua and Uruguay – minimum and average real wages declined between 2002 and 2010. Higher wages and better jobs are needed to expand the middle class in a more robust way.  

To what extent have security issues – and international perception of them – affected Mexico’s economic potential in the past decade? Where do you think the country stands in terms of economic progress and what would be your strategy moving forward?

BARCENA: Certainly insecurity and violence are not factors conducive to investment, human security and a favourable business climate. Having said so, it is difficult to have a precise figure on the economic and social impact of such phenomena. Recent estimates from the Instituto Nacional de Estadística y Geografía put it around 1.5% of GDP. Although the situation is certainly a matter of concern, Mexico is far from being the most violent and unsafe country in the region.

Now, on the second part of the question, Mexico has been on a path of insufficient, very slow growth for 30 years. Such lacklustre performance has led to a wider gap between its average income per capita and that of the US, its close neighbour and most important commercial partner. Mexico urgently needs to put forward a new development agenda where the reduction of inequality and the structural transformation of its economy are the key objectives.

To implement this agenda, four elements are needed: an industrial policy aimed at augmenting local value-added and domestic upstream and downstream linkages with the export sector; a fiscal policy aimed at reducing income inequality and strengthening the domestic market; financial reform aimed at boosting the lending capacities of the banking sector to productive enterprises, with a more active role for development banks; and avoiding the tendency of its real exchange rate to appreciate.

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